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对中国文官制度建设的别样解读 《中国近现代文官制度》(上、下)

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对中国文官制度建设的别样解读
池子华 李欣栩 《 中华读书报 》( 2016年08月03日   10 版)

《中国近现代文官制度》(上、下),房列曙著,商务印书馆2016年1月第一版,150.00元
  所谓文官,《简明不列颠百科全书》将“文职官员”解释为“负有政府职责的公职官员,其职责包括法庭、立法或行政”;《辞源》中对“文官”的解释是“文职官吏”;《辞海》对“文官”进行广义和狭义双重界定,广义指文职官员,狭义则专指其中的事务官。在剖析相关概念基础上,安徽师范大学教授房列曙《中国近现代文官制度》以时间为经,以史实为纬,系统地构建了中国近现代文官制度的体系框架。

  第一编“中国近代文官制度的转型”分“中国近现代文官制度构建的依据”“晚清时期中国文官制度的改革”“中国近代文官制度不能转换为现代文官制度的原因”3章。作者指出,中国近现代文官制度构建既有中国古代文官制度的因子,又有近代外国文官制度的异质细胞。书中着力分析晚清中国文官制度改革,结合社会形势,依次展开对科举考试制度改革及文官任用、考绩、俸禄、惩戒、培训等方面改革的论述。进而,从“科举制度的废除”“封建专制与吏治腐败”“辛亥革命开创了历史的新纪元”三个层面对近代文官制度被淘汰的客观史实进行理性分析。

  第二编“中国现代文官制度的创立”分“孙中山对中国现代文官制度的设计”“南京临时政府文官制度的初创”“广州、武汉国民政府文官制度的蓝图”3章。作为民主革命的先行者,孙中山在中国文官制度发展中的地位举足轻重。为此,作者将该编的切入点定位于孙中山的文官考试思想、文官管理思想,肯定其对文官制度的设计完成了从科举考试到文官考试的对接,开创了我国文官制度之先河。而孙中山的文官思想对南京临时政府时期及广州、武汉国民政府文官制度的设计具有重要影响:南京临时政府时期成为中国现代文官制度的初创时期,广州、武汉国民政府则勾勒出了涵盖文官考试、任用、奖惩、官等与薪俸等诸方面的制度蓝图。

  第三编“中国现代文官制度的形成”共7章,集中探讨北京民国政府的文官制度,涉及文官考试、任用、考绩、奖惩、培训及官等薪俸、服务与保障等方面,使该时期的文官制度跃然纸上。例如在考察文官考试制度时,作者首先指出负责考试的管理机构——铨叙局、考绩司,其次介绍考试制度建立过程中的典试委员会、《文官考试法草案》,并对文官高等考试、文官普通考试、特种文官考试、归国留学毕业生甄拔考试、学绩试验的推行分别进行概述,最后对文官考试制度予以综合评析。

  至南京国民政府时期,“公务员”与“文官”的称谓通用,故南京国民政府的文官制度又称公务员制度。第四编共分9章,除最后一章“中国近现代文官制度的宏观评价”,其他各章对南京国民政府时期的公务员制度进行阶段性考察,分别从考试院的设置与沿革、公务员的考试、任用、考绩、奖惩、培训、薪俸、服务与保障几个部分论证“中国现代文官制度的发展”,叙述更为具体,从而较为完整地呈现了南京国民政府的公务员制度。

  全书共22章,既有横向阶段性的思考,也有纵向延续性的考察。横向看,几乎每章都有一节分别研究每一历史时期的文官考试、任用、考绩、奖惩、服务、培训、薪俸、保障制度的进步与局限,论述全面,脉络清晰。纵向看,全书论述有序,从晚清讲起直至民国,凸显了制度沿革的过程性,得出“晚清时期是中国近代文官制度变革的时期;民国时期是中国现代文官制度的创立、形成和发展时期,其中南京临时政府和广州、武汉国民政府时期是中国现代文官制度的草创时期,北京民国政府时期是中国现代文官制度的形成时期,南京国民政府时期是中国现代文官制度的发展时期”的结论。

  本书揭示了近现代文官制度与治乱兴衰的关系,对今天的我们颇具启发意义。

  制度的变迁是人类社会发展中不可或缺的组成部分,是认识社会动态的窗口。本书从制度的角度解读历史,既包括对制度设计的理论分析,又包括对制度实践的理性反思,对认识历史有重要意义。一方面,制度的废除与创建是对现实社会要求的回应;另一方面,制度的实践又对现实社会的发展起推动或阻碍作用。诺斯认为,“制度是社会游戏(博弈)的规则,是人们创造的、用以限制人们相互交流行为的框架”。不言而喻,制度的设立是社会力量相互制衡的结果。近代文官制度的转型、现代文官制度的设立与发展折射出近现代社会国家与个人、民主与专制、不同党派间力量的博弈。例如南京国民政府公务员考试中,各级各类考试都把国民党党义作为必试科目,党义不及格者无论其他各科成绩如何都不能录取,从而使文管考试制度沾染上“党治”色彩,国民党施政中的专制色彩昭然若揭。

  史学研究的作用之一在于以史为鉴,激发对现实问题的理性分析,提出合理的解决方案。从现实情形看,公务员考试队伍庞大、在职官员贪污腐败、部分人员不思进取等现象严重。如何选拔优秀人才参与国家管理、真正做到为民服务、为民谋利尚需不断摸索。本书不厌其烦地论述不同时期的文官制度,剖析制度的利弊及其实践成效,亦可为当今国家政治建设提供经验。例如在分析民国反腐败失败原因时,本书归纳出四点:反腐败制度流于形式,执行不力;反对特权不力,不能始终保持对反腐败的高压态势;蒋介石独裁,分权制衡名存实亡;“五权宪法”与“以党训政”政治体制矛盾。民国反腐败的成败,牵制着民国政府的命运。这也是当今国家建设、公务员管理的“警世钟”,本书的现实意义由此可见一斑。

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