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对冷战期间美国的对外隐蔽行动决不可等闲视之

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发表于 2019-10-26 10:32:45 | 显示全部楼层 |阅读模式
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此文发表于《世界历史》2010年第4期,第32-43页。因微信平台字数限制,注释从略,需要引用请查找全文 。



白建才

陕西师范大学历史文化学院教授,博士生导师,欧美研究所所长,世界史学科带头人,享受国务院特殊津贴专家。著有《“第三种选择”—冷战期间美国对外隐蔽行动战略研究》等著作多部;在《历史研究》、《世界历史》等学术期刊发表论文数十篇。曾兼任中国美国史研究会副理事长、陕西省史学会常务理事,现兼任《世界历史》编委会委员、中国美国史研究会常务理事、世界现代史学会常务理事等职。

冷战期间美国对外“隐蔽行动”

问题析论

摘要

冷战期间美国对外隐蔽行动是我国学术界研究的新领域,一些基本问题尚未廓清。本文就其中三个问题进行了探讨,认为:秘密活动、间谍活动、隐蔽行动是三个不同概念,彼此既有联系又有区别;美国在对外关系中实施隐蔽行动由来已久,但从美国立国直至二战前,隐蔽行动只是其对外活动中偶然使用的策略手段,冷战期间发展到巅峰;冷战期间隐蔽行动成为美国实现对外政策目标的一个重要战略工具,一项基本政策和基本战略。对于冷战期间美国的对外隐蔽行动,我们应从基本政策、基本战略的角度深入研究。

关键词

秘密活动 间谍活动 隐蔽行动 政策

战略 美国 冷战

冷战期间美国的对外隐蔽行动是西方学术界非常热门的一个研究课题,无论是在国际互联网上检索还是在美国国会图书馆或一些大学图书馆里查阅,都可发现大量有关论著,甚至还有专门杂志及网站。这些论著或宏观探讨,阐释隐蔽行动的内涵,发展演变,它和美国对外政策的关系,它的批准、实施、监督机制、成败得失;或个案研究,揭露美国政府在一些国家和地区实施的隐蔽行动及其作用。其研究范围之广、材料之丰足可称道。但尚对一些问题缺乏关注,如隐蔽行动与秘密活动、间谍活动是什么关系?它到底是一种政策、战略还是策略?对这些问题语焉不详,没有做出回答。相比之下,我国学术界则研究论著甚少,可谓刚刚起步。本文将就研究冷战期间美国对外隐蔽行动首先遇到的几个问题,即隐蔽行动、秘密活动、间谍活动的内涵及其相互关系,美国对外隐蔽行动的起源,冷战期间美国的对外隐蔽行动是一种政策、战略还是策略等问题做一探析。这些问题也是笔者常常被问及的、确也容易混淆、需要厘清的问题。

一、秘密活动、间谍活动与隐蔽行动



这是研究冷战期间美国对外隐蔽行动首先遇到的问题,也是最常被问及的一个问题,有不少人疑惑地说,隐蔽行动不就是秘密活动、间谍活动吗?那末,它们究竟是不是一回事呢?让我们从这几个概念谈起。



1.秘密活动



在英文文献中,“秘密活动”一般被写作“secret activity”或 “secret activities”。根据《韦伯第三版新国际英语辞典》,“秘密是一个广义词,泛指任何被隐藏、掩盖、被有限的少数人参与或知道的事情” (secret is a general term applicable to anything hidden, concealed, known, or known about by a limited few.)。

英语词汇中有“秘密”含义的,除了“secret”,还有“covert”、“clandestine”、“stealthy”、“surreptitious”、“fortive”、“underhand”等。但它们的意思并不完全相同,使用各有侧重。“covert”强调的是被隐盖、掩饰的事实。“clandestine”主要指那些小心谨慎地、偷偷摸摸地违反习俗、法令或权力的活动,如“秘密生产武器”、“秘密会议”等。“stealthy”意为“偷偷摸摸的”,用于指某人在从事犯罪或被人谴责的活动时小心翼翼鬼鬼祟祟以免被人发觉的样子。“surreptitious”也是“偷偷摸摸”的意思,但它主要用来指那些灵机一动地偷偷违反习俗或权力的行为,如“偷偷一瞥”。fortive意指被察觉、辨认出或拘押后小心翼翼地狡猾地逃脱。underhand也有偷偷摸摸的(地)、秘密的(地)意思,但主要强调的是欺骗行为。

据此我们可知,“秘密活动”是一切隐藏的、被掩盖的、不愿让人知晓的活动的总称,它包含囊括了不管是出于什么目的的秘密的、隐蔽的、偷偷摸摸的活动,上述各个具有“秘密”含义的词汇所涉及的内容,皆可称之为“秘密活动”(secret activity /activities),然而其中的任何一个词汇都不能取代secret activity /activities,这是一种一般与个别、整体与局部的辩证关系。



2.间谍活动



关于间谍的概念,中、英文的解释不完全相同。根据一些英文词典,所谓“间谍”(spy),是指那些受雇于某一国家或组织秘密收集其他国家或组织情报的人。我国《辞海》则解释为:“由异国情报机关派遣或指使,窃取、刺探、传送机密情报,或进行颠覆、破坏等活动的人员。”二者的区别是,前者仅指为受雇国家或组织秘密收集情报,后者也包括了进行颠覆破坏活动。

由于对间谍概念界定的不同,对间谍活动的界定自然也就不同。根据《大英百科全书》的解释,“间谍活动”(espionage)即“通过使用间谍、秘密代理人、或非法监控设备获得军事、政治、商业、或其他秘密情报的过程。”美国的解释相类似,即指“秘密收集信息或情报,这种情报属保密性质。”我国的辞书对“间谍活动”没有作专门解释,但从对间谍概念的界定可知,“间谍活动”是指秘密收集情报和进行颠覆破坏活动。

对于这两种不同的界定,我们认为前者的界定更为精确。我国辞书的界定混淆了“间谍”与“特工”或“特务”的内涵,将“间谍”完全等同于“特工”或“特务”。我国民间也习惯把秘密收集他国情报或从事颠覆破坏的人笼而统之称为“特务”,有的《汉英词典》也将“特务”译为“spy”(间谍)。事实上“间谍”与“特工”(特务)还是有区别的。间谍的任务是“窃取、刺探、传送机密情报”,有时为了完成这一任务免不了搞点暗杀破坏活动,但其主要任务是明确的;“特工”(特务)在英语中一般用“agent”或 “secret agent” 表示,其任务为“秘密收集情报”,或者“从事秘密活动”,如颠覆、破坏、暗杀等活动。这就是说,“特工”的内涵要比“间谍”更广一些。对于那些只为他国秘密收集情报者,我们称之为“间谍”;对于那些既秘密收集情报、又从事颠覆破坏活动者,则应称之为“特工”。当然,根据这些英文词典,“secret agent”也有“spy”的意思,这是说“特工”中那些只秘密从事情报收集的人,也是间谍。此外,间谍一般为在别国或组织内部寻找收买的代理人,也包括从本国派出的人员;特工则主要是由本国派出的。如冷战期间,美苏两国的情报部门相互在对方政府机关、外交部门、军事机构等秘密收买代理人,让其为本国秘密收集传送情报,这些人很难说是“特工”,称“间谍”更为合适。同样,两国分别秘密派出自己经过专门训练的人员到对方秘密从事收集情报和颠覆破坏活动,这些人称之为“特工”、 “特务”更为合适。因此,间谍活动主要是指秘密收集情报的活动,而非秘密从事颠覆破坏等活动。



3.隐蔽行动



这是美国在二战后才开始使用的一个新概念,其英文表述为covert action,或covert operation。covert 意为隐蔽的、秘密的,action和 operation均有行动、活动之意,因此这两个词组便有隐蔽行动、秘密行动、隐蔽活动、秘密活动等几种译法。然而根据其内涵,将之译为隐蔽行动更为确切。



《“第三种选择”:冷战期间美国对外隐蔽行动战略研究》(白建才著,人民出版社2012年版)

在二战后美国的政府文献中,最早出现的是covert operation一词。1948年6月17日,美国国家安全委员会通过的关于对苏联集团实施全面隐蔽行动的第一份政策文件NSC10/2即使用的是这一词组。文件对隐蔽行动(covert operation)的定义没有做专门解释,但非常明确地规定了其包含的具体内容,指出“covert operation”包括美国政府实施或资助的反对敌对国家或集团、支持友好国家或集团的一切活动,这些活动计划的执行要使任何局外人都不清楚其中的内幕和美国政府的责任;万一败露,美国政府也可以“巧言否认任何责任”。具体地说,“这些活动包括任何相关的秘密活动:宣传、经济战;预防性直接行动,包括破坏、反破坏,爆破拆毁,撤离转移;颠覆敌对国家,包括援助地方抵抗运动、游击队和难民解放组织,支持自由世界受到威胁国家中的反共产主义分子。”文件特别说明,“covert operation”不包括可识别军事力量的武装冲突、间谍和反间谍以及为军事行动而采取的秘密欺诈活动。

之后,在美国的文献中又出现了“covert action”一词,这两个词组开始混合使用,在谈到“隐蔽行动”时,有些英文文献用“covert operation”,有些用“covert action”,有些则同时并用。如1954-1955年艾森豪威尔政府通过的3份《国家安全委员会关于隐蔽行动的指令》(NSC5412、NSC5412-1、NSC5412-2),都用的是“covert operation”;1970年2月17日尼克松签署的第40号国家安全决定备忘录(NSDM40)《关于实施、监督、协调隐蔽行动之活动的责任》用的是“covert action operations”;1985年1月18日里根签署的第159号国家安全决定指令(NSDD159)《隐蔽行动政策批准与协调程序》则用“covert action” 一词。一般情况下,当把“隐蔽行动”作为一个整体概念时,使用“covert action”一词;当谈到一个个具体的隐蔽行动、隐蔽活动时,则用“covert operation(s)”、“covert actions” 、“covert activities”或“covert action operations”表述。

1976年2月18日,福特总统在第11905号行政命令中第一次对隐蔽行动的概念做出了官方的、正式的界定,指出:隐蔽行动“不同于收集和提供情报以及为此而进行的活动,它是旨在促进美国政府在国外的计划和政策的活动,这些活动的计划和执行要使美国政府的作用不被暴露或公开承认”。 之后,卡特在1978年1月24日签署的第12036号行政命令中、里根在1981年12月4日签署的12333号行政命令中都做出了相似的界定。需要指出的是,这3份文件在谈到隐蔽行动时,都没有使用“隐蔽行动”一词,而代之以“特别活动”(special activities),这就产生了这里所说的“特别活动”是否即指“隐蔽行动”的疑问。答案是肯定的。在上面提到的NSDD159号文件中就特别标明“隐蔽行动”即为情报“特别活动”。这几份文件之所以不用“隐蔽行动”一词,或许是因为,由于中情局搞的隐蔽行动此时正声名狼藉,加之行政命令又是一种较为公开的文件,故而回避之,用一个较为中性的词“特别活动”代替。

1991年8月14日,美国国会通过的《1991财政年度情报授权法》对这一概念作了全面具体的界定。该法明确使用了“covert action”一词,指出“隐蔽行动意指美国政府影响国外的政治、经济或军事形势的活动,并且要使美国政府的作用不被暴露或公开承认,但不包括:①主要目的是获得情报的活动,传统的反间谍活动,传统的改进或维持美国政府计划实施安全的活动,或行政管理活动;②传统的外交或军事活动,或对这些活动的日常支持;③由美国政府执法机构实施的传统的执法活动或对这些活动的日常支持;④或对其他在国外的美国政府代理机构的公开活动提供日常支持的活动”。该法也特别强调“不能采取旨在影响美国政治进程、公众舆论、政策或媒体的隐蔽行动。”



《1991财政年度情报授权法》(Intelligence Authorization Act, Fiscal Year 1991)首页

归纳上述文件,隐蔽行动内涵的要点是:1,它是美国政府为实现对外政策目标在国外实施的秘密活动;2,它的计划与实施要掩盖美国政府的作用;3,它具体包括隐蔽的政治战、经济战、心理战和准军事行动。

从隐蔽行动的内涵可知,这一概念和秘密活动既有联系,又有区别。其联系是,隐蔽行动也属秘密活动,也可称为秘密活动;其区别是,秘密活动的内涵更宽泛,隐蔽行动只是其中之一,除此而外,间谍活动、反间谍活动等均属秘密活动。“秘密活动”与“隐蔽行动”的关系,即是一种一般与个别的关系。

至于隐蔽行动与间谍活动的关系,它们同属秘密活动,但任务和方式各异。间谍活动旨在秘密刺探、收集传递情报,任务较为单纯;隐蔽行动是秘密从事颠覆、破坏、纵火、放毒、挑拨离间、造谣惑众、援助制裁等等各种活动,任务较为复杂;间谍活动所采取的方式一般是秘密进行,不露痕迹,使对方根本不知道发生过这样的事,如窃听谈话、偷拍文件、盗窃密码等;隐蔽行动所采取的方式一般是对方能感知的,只是要掩盖其组织者与实施者的真实身份。如上世纪80年代阿富汗战争期间,美国给阿富汗反政府武装提供了大量军事物资的援助,但为了掩盖美国政府的责任,这种援助是秘密地通过巴基斯坦进行的,这样尽管人们都知道阿富汗反政府武装手里有美国提供的武器,但美国政府仍然可以“巧言否认”美国提供了援助。

综上可知,秘密活动、间谍活动、隐蔽行动是三个不同的概念,各有不同的含义,既有联系又有区别,这是我们研究美国隐蔽行动首先需要搞清的一个问题。

二、美国对外隐蔽行动的起源



其实,自从人类进入文明社会后,随着各个国家、各个阶级、各种政治势力斗争的加剧与复杂化,隐蔽行动便成为被各方所运用的一种斗争策略或手段。2000多年前我国著名军事家孙子在其《兵法》第13篇《用间》中专门论述了间谍的作用。间谍活动虽不同于隐蔽行动,但与隐蔽行动还是有密切关系的。战国时期,燕国名将乐毅率军攻齐,半年间连下齐城72座。齐国大将田单为除掉乐毅,派间谍(特工)在燕国散布谣言,说乐毅有野心,想当齐王。燕王信以为真,很快将乐毅撤换。之后,田单采取火牛阵,大败燕军,收复了全部失地。田单实施的这一“反间计”即是一种隐蔽行动,它掩盖了谣言的真正策划者,谎言策划者也通过这一策略达到了其目的。我国古代流传下来的“三十六计”中,有一些也具有隐蔽行动性质,如借刀杀人、釜底抽薪、李代桃僵等。

对于美国来说,对外隐蔽行动与美利坚合众国几乎是同时生长的。美国有学者认为,“自从共和国诞生以来,隐蔽行动即成为美国对外政策的一个工具。”独立战争时期,北美大陆会议为了获得法国的支援,派外交官赛拉斯•迪恩(Silas Deane)到法国,秘密收买了法国剧作家皮埃尔-奥古斯丁·卡罗恩·博马奇斯(Pierre-Augustin Caron Beaumarchais),由他出面组建了一个贸易公司 ,法国政府通过该公司给正在争取独立的英属北美13个殖民地人民运送了大量资金和武器,具有决定性的萨拉托加战役中美军90%的武器是从法国运来的。美法政府通过这个公司掩盖了法国政府的作用,避免了英法冲突,也使美国获得了援助,成为美国对外隐蔽行动的第一个成功案例。1975年中情局长威廉·科尔比在参议院丘奇委员会作证时,就首先讲了这个故事,为中情局的隐蔽行动辩护。



白建才教授

19世纪初,美国对北非伊斯兰国家的黎波里实施了一次隐蔽的准军事行动。美国独立之初由于实力较弱,其途经地中海的商船时常遭受北非一些国家的袭击,被迫给它们供奉财物。但美国不甘屈辱,很快创建了海军,并于1801年派一支舰队进入地中海,向北非国家“显示力量”,的黎波里随即对美国宣战。根据杰斐逊总统的指示,为了推翻与美国作对的的黎波里“帕夏”尤素夫(Yusuf),扶植一个对美国友好的人士上台,美国驻突尼斯领事威廉·伊顿秘密组织了一支主要由阿拉伯人组成的300多人的雇佣军,于1804年从埃及的亚历山大港出发,穿越沙漠,攻占了的黎波里东部边界重镇德尔恩城,并准备继续向的黎波里进军。的黎波里帕夏尤素夫见势不妙只得求和,与美国签订商约,放弃要美国进贡的要求,给予美国最惠国待遇。

这次行动之所以是一次隐蔽的准军事行动,因为行动暗中的组织策划者是美国的威廉·伊顿等人,主要参加者是阿拉伯人等非美国人士,主要领导者则是的黎波里的一位“觊觎王位者”。此举如果失败了,美国可以“巧言否认”其作用;成功了,美国则大获其利,这颇似日后冷战时期美国组织的一系列准军事行动。

然而,从美国立国直至二战前,隐蔽行动只是其对外活动中偶然使用的一种策略手段,美国政府既没有制定有关的政策文件,也没有成立相关的组织机构,设立专门的活动人员。也即是说,这时它还没有成为美国的一种对外政策或战略。这主要与美国的实力及对外政策的重心有关。19世纪末以前,美国由于实力有限,主要致力于北美大陆的扩张,维护美国在美洲的权益,对外则基本奉行孤立主义的外交政策。虽然也曾借船坚炮利打开了远在太平洋另一端的日本封闭的门户,并追随大英帝国侵略衰弱的中国,强迫签订不平等条约,那也主要是为攫取经济利益。19世纪末美国成为世界第一工业大国,走上海外扩张之路,但这种扩张主要是经济扩张,是为美国资本开辟更大的市场。一战后不久美国又退回到孤立主义的老路,除了事关美国的经济利益,一般不愿涉足世界事务。这些都决定了美国外交活动的有限性,对外隐蔽行动自然也未被提到重要的议事日程。

二战爆发后,情报工作在一些国家发展很快,开展有组织的隐蔽行动也成为一些国家情报工作的重要内容。事实上,纳粹德国在发动战争前,其最高统帅部军事情报局(Abwehr)在下设的机构中,除传统的情报处和反间谍处两个部门之外,又增设了一个隐蔽行动处,专门从事颠覆、破坏、暗杀等活动。这可能是世界历史上第一个专司隐蔽行动的政府机构。作为有着几百年秘密活动历史的英国,在战争爆发前也在其秘密情报局(Secret Intelligence Service)下设了一个D处,其任务为用非军事手段打击敌人 。1940年7月,英国政府成立特别行动执行局(Special Operations Executive),将秘密情报局、陆军部、外交部等部门中专门从事政治战、宣传战、颠覆破坏活动的机构划归其下,统一领导。特别行动执行局还下辖一个特别任务训练学校,专门培训从事破坏活动的特工。二战期间,特别行动执行局的人员扩展到一万余人,他们被派到法西斯占领区,发展地下抵抗运动,进行各种破坏活动,加速了法西斯的灭亡,为反法西斯战争的胜利发挥了重要作用。德、英等国设立的隐蔽行动专门机构及其实践活动无疑为日后美国的对外隐蔽行动提供了借鉴。

二战爆发后,美国由于国内孤立主义的阻挠,迟迟没有参战。随着战争规模的扩大、纳粹德国横扫欧洲和英法的溃败,罗斯福政府在抵制孤立主义的同时,加强了对反法西斯国家的援助和战争的准备。1941年7月11日,即苏德战争爆发后不到20天,罗斯福总统下令成立情报协调办公室(Office of the Coordinator of Information),任命威廉·多诺万为情报协调官,其主要任务是收集、复核、分析和综合有关国家安全的情报和资料,供总统和总统指定的官员使用。这表明美国政府开始重视情报工作。

太平洋战争爆发后,1942年6月13日,罗斯福总统下令改组美国情报系统,撤销情报协调办,成立战略情报局(Office of Strategic Services),任命多诺万为局长。战略情报局作为美国最高军事统帅部—参谋长联席会议直属的一个部门,其任务不仅要为参谋长联席会议收集、研究、分析和提供情报,也要在敌国和敌人占领区进行“秘密活动”(secret operations),包括制造散布谣言、传单、假文件,组织和支持“第五纵队”等“所有能制造混乱、分裂及瓦解敌人士气”的活动,以及蓄意破坏、组织开展游击战,直接联系并支持地下抵抗团体等颠覆活动。这些活动许多都具有隐蔽行动性质。

战略情报局仅存在了三年多,二战结束后即被解散,但它如同英国的特别行动执行局一样,在法西斯占领区进行了大量的颠覆破坏活动,进行了卓有成效的心理战,为反法西斯战争的胜利做出了贡献,同时也为日后中央情报局的成立和活动积累了经验,提供了人才。中情局成立之初,其骨干人员多是前战略情报局成员。冷战期间共12任中情局长中,有4人是前战略情报局成员,占到1/3。因此,战略情报局被公认为是中央情报局的前身,多诺万也被公认为是“中情局之父”。

1945年9月,杜鲁门总统下令解散了战略情报局,而于1946年1月建立了一个中央情报组(Central Intelligence Group)。杜鲁门认为,情报机构的任务就是收集情报,反对在和平时期保留一个热衷于秘密活动的情报机构,因此他把战略情报局的准军事活动的职责交给了军队,将情报分析的责任转交给国务院,中央情报组只是白宫属下的一个给总统协调情报报告的小单位。

但二战后国际局势发生巨大变化,美苏两国的军事政治实力急剧膨胀,成为世界超级大国。两国由于意识形态及社会制度的对立与国家利益和对外战略构想的不同,随着法西斯的战败和结盟基础的消失,矛盾逐渐显现,迅速发展,导致同盟关系破裂,走上冷战对抗之路。在这种情况下,1947年7月,美国国会通过《国家安全法》,决定成立作为总统决策最高咨询机构的国家安全委员会和中央情报局(Central Intelligence Agency)。关于中情局的职责,法令除规定有关情报收集、分析等职能外,还规定要“执行国家安全委员会指示的其它有关影响国家安全的情报工作的职能和义务”。



美国中情局宣传图

关于中情局是否可实施隐蔽行动,该法令没有明确表述,而是含糊其辞,用了“其它职能和义务”的提法。这是因为当时美国政府内部对这一问题存在分歧,有人支持,有人反对,为此还专门成立了一个内阁级的委员会进行讨论,始终不能达成一致,只得模糊处理。但就是这句话最终成为二战后美国对外隐蔽行动的法律依据。

1947年12月,美国国家安全委员会通过了第一份关于开展隐蔽行动的文件NSC4—A,文件指出:“为了世界和平与美国的国家安全,决定采取隐蔽的心理战以补充美国政府的对外情报活动”,指令由中情局负责指导和开展隐蔽的心理战。但这份文件只是要求中情局开展隐蔽的心理战,尚未提出开展全面的隐蔽行动。随着冷战的加剧,美国政府认为仅仅采取心理战不足以反击苏联的扩张,因此,在该文件通过仅仅半年后,1948年6月,国家安全委员会又通过了一份新的文件NSC10/2《国家安全委员会关于特别项目署的指令》,决定开展全面的隐蔽行动以补充美国政府公开的对外活动,并明确规定了对外隐蔽行动的组织领导、具体内容,同时宣布该指令取代NSC4—A指令。这是美国政府关于对外隐蔽行动的第一份最重要的文件,正如美国著名学者格雷戈里·特里沃顿所言:“NSC10/2号文件是隐蔽行动的转折点,它把隐蔽行动由宣传扩展到直接干涉”。该文件的意义还在于,它所规定的对外隐蔽行动的内容和设立从事对外隐蔽行动的专门机构及组织领导的范式为日后历届美国政府所接受或借鉴,使该文件既是美国对苏联集团开展全面隐蔽行动的秘密宣战书,也成为美国外交史上开展对外隐蔽行动的一份纲领性文件。因此,该文件通过之后,美国的对外隐蔽行动得到迅速发展。

1951年10月,NSC10/2号文件实施3年多后,杜鲁门总统又批准了NSC10/5号文件《隐蔽行动的范围和步骤》,作为对NSC10/2号文件的补充。NSC10/5号文件要求进一步加强隐蔽行动,明确规定了隐蔽行动的范围和步骤。

这样,杜鲁门政府通过这三个文件,不仅完成了从局部隐蔽行动到全面隐蔽行动的转变,建立了开展对外隐蔽行动的一整套组织结构,确定了隐蔽行动的具体内容,而且明确了隐蔽行动的范围和步骤。隐蔽行动作为美国对外关系中的一项重要政策或战略最终确立,之后美国历届政府无一例外地继承了这一政策。

美国政府之所以在40年代末50年代初确立了对外隐蔽行动的政策、战略,原因是多方面的。

首先,是由于美国政府认为整个西方世界面临着十分严峻的形势。二战末期和战后初期,苏联在反击德国法西斯过程中,越出国界,控制了东欧各国,并在这些国家扶持共产党执政,社会主义越出苏联一国范围,形成了一个社会主义阵营。与此同时,法国、意大利、希腊等国的共产党势力大为增强,颇有夺取政权之势。亚洲一些国家共产党的力量也得到极大发展,民族解放运动轰轰烈烈。面对这种形势,美国及西方各国垄断资本和政要极为恐慌,认为苏联正在全世界进行共产主义扩张,美国必须采取一切手段在全球抵制苏联的扩张,包括采取颠覆、破坏等隐蔽行动。翻阅这一时期美英等国无论是公开的或秘密的政府文献,这种担忧、恐惧比比皆是,充斥字里行间。从丘吉尔的“铁幕”演说到杜鲁门主义的发表,从NSC4-A到NSC10/2号文件,莫不如此。直到1975年在国会丘奇委员会作证时,遏制政策的总设计师、曾任国务院政策设计室主任的乔治·凯南还坦陈:“我们害怕俄国的影响越过俄军所到之处侵袭西欧。我们特别忧虑法国和意大利的形势。我们感到共产党人正在利用他们掌握的巨额资金控制法国和意大利社会生活的关键因素——特别是出版社、报纸、工会、学生组织、妇女组织,以及所有类似组织……”事实上,当时欧洲和亚洲乃至非洲的许多国家都面临着发展道路的重新选择问题。由于苏联的威望和影响空前扩大,社会主义成为许多国家人民的向往和选择。美国政要正是出于对苏联和社会主义的恐惧,视苏联为大敌,为维护西方资本主义制度、信仰和价值体系,决心采取一切手段进行抵抗,包括隐蔽行动。

其次,他们借口苏联在对西方采取颠覆破坏等秘密活动,美国虽为民主国家,隐蔽行动手段与民主理念格格不入,但为了美国与整个西方世界的生存与安全,也不得不以其人之道还治其人之身。NSC10/2号文件在第一段就开宗明义地讲:“国家安全委员会认识到苏联及其卫星国和共产主义团体诋毁、败坏美国及其他西方国家目标与行动的恶毒的隐蔽活动,决定为了世界和平与美国国家安全的利益,必须用隐蔽行动补充美国政府公开的对外活动。”1954-1955年艾森豪威尔政府接连通过的三个关于隐蔽行动的政策文件的第一段都基本上原封不动地照搬了这一表述。1954年,前总统胡佛等人提交的一份研究报告也指出:“现在清楚的是,我们正面对着一个不可调和的敌人,他发誓其目标是不管采取什么手段,无论付出任何代价也要统治世界……如果美国想要继续生存,必须重新考虑我们长期坚持的‘按规则出牌’(fair play)的理念……我们必须学习运用比那些反对我们者所采用更聪明、更狡猾和更有效的手段去颠覆、破坏和摧毁我们的敌人”。在这里,美国显然肆意夸大了苏联的目标和手段,把苏联和各国共产党及人民群众的正当联系也看作是对西方社会的颠覆破坏,以此作为美国实施隐蔽行动的口实。

再次,美国在历史上开展的秘密活动,特别是二战期间战略情报局开展的秘密战,为美国的冷战斗争提供了经验,训练了人才,为战后美国开展对外隐蔽行动提供了组织基础、知识基础和人才基础。1942年战略情报局成立后,其规模迅速扩大,到战争结束时其人员已多达一万余人,并积累了丰富的秘密战的经验。二战后虽被解散,但中情局成立后又很快被招募进来。这些人不仅是后来实施隐蔽行动的骨干力量,而且在推动杜鲁门政府决定开展隐蔽行动的决策过程中也发挥了重要作用。如战略情报局的一位重要成员、1953-1961年任中情局长的艾伦·杜勒斯就竭力鼓动杜鲁门总统重建中央情报局和开展对外隐蔽行动。

最后,较之公开的外交活动和直接军事干涉而言,这是一种代价很小而又容易获取目标的战略工具。在两极格局尖锐对立的状态下,在事关双方各自国家利益、集团利益的一些关键问题上,通过外交对话、谈判、提出抗议、居中斡旋等公开外交很难达到目的;进行直接军事干涉则容易引发战争,造成灾难性后果,特别是在核时代,其后果不堪设想。在这种情况下,隐蔽行动就为美国实现其政策目标提供了一种新的选择——“第三种选择”,即通过实施隐蔽的政治战、经济战、心理战和准军事行动,给实施对象造成巨大压力和困难,这比起公开的外交活动更容易实现目标,万一败露,也可巧言否认其责任,不致引发军事冲突。1948年美国对意大利大选的干涉就提供了一个很好的例证,当时美国对意大利展开了一场猛烈的公开的和隐蔽的宣传战、心理战,最终成功地阻止了意大利共产党上台执政。这一个案例极大地鼓舞了美国政府对外隐蔽行动的信心,两个月后美国政府就推出了对外展开全面隐蔽行动的决定。

总之,美国在对外关系中实施隐蔽行动由来已久,但集中地、大量地把它作为一项重要政策或战略运用是在冷战爆发以后。正如美国政治学家约翰·雅各布·纳特所言:“隐蔽行动从早期的偶然使用,到冷战时期上升到对外政策的顶端,典型地体现了美苏的幕后竞争。从前隐蔽行动是单纯的调味品,1940年代末之后成为了一道主菜。”

三、“隐蔽行动”是政策、战略

还是策略?



要搞清楚这个问题,首先需要对政策、战略和策略这几个基本的、和人们联系颇为密切的概念予以辨析,厘清其相互关系。

我们知道,政策是指“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而制定的行为准则”。它“是一切实际行动的出发点,并表现于行动的过程和归宿。”政策具有层次性,它至少可以分为两个层次,即总政策和具体政策,也可分为三个层次,即总政策、基本政策和具体政策。总政策亦称总任务、总路线、基本路线,是指“国家、政党制定的在一定历史时期指导各方面工作的基本准则,包含战略目标,是根本性、全局性的指导方针,是制定和执行各项具体工作路线和政策的依据”。基本政策是指依据总政策对同一历史时期某一领域、某一方面做出的重大决策,规定人们行为的基本准则。具体政策则是指为实现总政策和基本政策所规定的任务而确定的各项具体工作的行为准则。三者的相互关系是,总政策指导基本政策和具体政策,基本政策、具体政策服从于、服务于总政策;同时,基本政策也指导具体政策,具体政策也服务于、服从于基本政策。毛泽东曾指出:“我们党规定了中国革命的总路线和总政策,又规定了各项具体的工作路线和各项具体的政策”。毛泽东在这里是把政策按两个层次来论述的。

1950年4月美国国家安全委员会通过的著名的68号文件《美国国家安全的目标与计划》也明确规定了美国政府在今后一段时间的总政策和基本政策,指出美国“当前的总政策是要创造一种让美国制度得以生存和繁荣的国际环境”。为了实现这一目标,需要执行两个不同而又紧密联系相互影响的政策:一个是“谋求发展一个健康的国际社会”,这是“即使没有苏联的威胁我们也会奉行的政策”;另一个便是“‘遏制’苏联制度的政策”。在这里,美国政府显然把政策分为了三个层次,因为在其总政策下规定的这两个政策,是对其外交领域、对外关系方面做出的重大决策,规定了其对外政策的基本准则,就是要“谋求发展一个健康的国际社会”和“遏制苏联的制度”,至于如何实现这两项基本政策,还需要制定实施一系列具体的政策。



美国国家安全委员会68号文件

“战略”一词原为军事概念,在我国古代用来指关于战争的谋划、组织和管理,在西方是指“将军之道”。19世纪德国著名军事家克劳塞维茨在其代表作《战争论》中就指出:“战略是为了战争目的运用战斗的学问”。20世纪以来,由于世界在两次科技革命的促进之下迅速发展,各国之间的竞争扩展为各个领域和综合国力的竞争,这一概念的内涵也发生了变化,不再仅限于军事领域,而被外延至政治、经济、外交、文化、科技等其他领域,各个领域、部门均在制定自己的发展战略。因此,根据我国权威辞书《辞海》的解释,“战略指政党、国家做出的一定历史时期内具有全局性的谋划”,是“泛指对全局性、高层次的重大问题的筹划与指导。”

战略也具有层次性,但情况更为复杂。根据国内外学术界的研究,战略至少可划分为三个层次,即大战略、基本战略和具体战略。大战略(grand strategy, or higher strategy),美国也称“国家战略”,法国则称“总体战略”(total strategy),各国对其内涵的解释大同小异。1964年出版的《美国百科全书》的界定是:“在一般意义上指在平时与战时,为获得对国家政策的最大限度支持,发展并运用国家的政治、经济、精神以及军事力量的艺术和科学。”我国学者吴春秋对大战略长期研究后也认为:“大战略是政治集团、国家或国家联盟发展和运用综合国力以实现其政治目标的总体战略”。基本战略属第二层次的战略,法国著名战略理论家薄富尔称之为“全面战略”(overall strategy),我国学者将其译为“分类战略”,是指为完成大战略的任务与目标,在政治、经济、军事、外交、文化等各个领域制定的核心战略,其功能为在本领域内分配任务和协调行动。具体战略则为第三层次的战略,是在各领域内为实现基本战略的目标所制定的一些更为具体的战略,以指导各种不同的活动,薄富尔称之为“分支战略”。大战略、基本战略和具体战略三者的关系是,大战略位于这一金字塔战略体系的顶端,统领着各个基本战略和众多具体战略,规定着它们的任务和方向;基本战略依据大战略制定并以大战略的目标为最终目标;具体战略则依据基本战略制定并以基本战略的目标为目标。

所谓“策略”,即计策谋略,是指“为实现战略任务而采取的手段”,其英文单词为“tactics”,tactics又有“战术”之意,可见策略与战术属同一性质同一层次的概念。

以上我们扼要阐释了政策、战略、策略这三个概念之内涵,那末他们又是什么关系呢?

首先,如果我们暂不考虑政策、战略等概念的层次,就整体概念而言,其关系一般来说应当是政策决定战略,战略依政策而制定,策略为战略服务,其发展序列应当是政策→战略→策略。这是因为,根据其内涵,政策是国家或政党确定的一定历史时期内要实现的任务和行为准则,是一切实际行动的出发点,战略则是为实现政策目标,并依据其行为准则所做出的“谋划”——智谋计划,策略则是为实现战略任务而采取的计策谋略,或手段。

其次,如果我们把政策、战略的各个层次也都考虑在内,其关系就要复杂得多,大体上可以这样梳理:总政策→大战略→基本政策(基本战略)→具体政策(具体战略)→策略。这就是说,总政策居于顶端,它为大战略规定了任务和方向;大战略为实现总政策的目标服务,并规定了基本政策、基本战略的任务目标,整合其行动;基本政策、基本战略依据大战略而制订,具体政策、具体战略服务于基本政策、基本战略,策略服务于具体政策和具体战略。

在这个关系链中,我们将基本政策和基本战略、具体政策和具体战略分别置于了同一层次。这是因为,尽管这两对概念的内涵不尽相同,但“它们在内容上无疑有共同与重叠之处”,有时很难严格地区分某一项决策到底是政策还是战略。根据国际战略学理论,“所谓战略与政策,人们经常交替使用这两个词……在名词上相互置换在很多情况下并不会带来歧义”。也即许多时候,对一项决策,既可称之为政策,也可称为战略,既是一种政策,也是一种战略,特别是居于这两个层面的政策和战略,更加难于区分。正因为如此,在我国,“政策与战略这两个概念的使用通常没有严格界定。在战略学领域,人们通常不做政策与战略的辨析”。因此,这样处理似乎较为合适。

通过前面对秘密活动、间谍活动与隐蔽行动的界定,对隐蔽行动起源的探讨,以及以上对政策、战略和策略的辨析,我们可以肯定地说,冷战期间美国政府将隐蔽行动首先是作为一项政策、一个战略来运用的,是美国对苏冷战战略中的重要一环,是其遏制大战略体系中的一个基本战略。这一战略的基本内涵是,在保持强大军事实力和军事威慑的前提下,在公开外交斗争的同时,采取隐蔽行动,通过综合运用隐蔽的政治战、经济战、心理战和准军事行动等斗争手段,遏制苏联扩张,削弱苏联的力量和影响,铲除共产主义威胁,维护西方自由民主制度。这是美国政府在冷战爆发后不久即制定的、之后被美国历届政府传承的一个具有“全局性的谋划”,是专门用来指导美国政府对苏联集团及其他相关国家实施的隐蔽活动、秘密战争的。由于冷战是一场“真正的全面性战争”,既包括公开的较量争夺,也包括秘密的尔虞我诈互相倾轧,这就决定了隐蔽战线是美国抗击苏联集团的一条重要战线,隐蔽行动成为那些公开的斗争手段无法替代、用来补充公开斗争活动的斗争手段,隐蔽行动战略由此应运而生,成为冷战期间美国对这一重要战线的谋划和指导。在冷战期间美国制定的遏制大战略体系中,这一战略同其他政治、经济、军事、意识形态战略一样,是从属于遏制大战略的一个分类战略或曰方面战略,并以遏制大战略的目标为目标。

与此同时,我们也可以将冷战期间美国的对外隐蔽行动称之为一项政策,这是因为从它的制订、内容和执行情况来看,也具有政策的属性。它最初是由乔治·凯南领导的国务院政策设计室在几个月研究的基础上提出的,后经国家安全委员组织反复讨论修改,最后形成文件,下发实施。作为决定开展隐蔽行动、指导隐蔽行动的专门的政策文件,NSC10/2、NSC10/5、NSC5412系列等文件都明确规定了隐蔽行动的目标及行为准则,它们是美国对外实施的一系列具体的隐蔽活动的出发点和规则,并被要求贯彻始终。因此,隐蔽行动既是一种战略,也是一种政策,正如在浩如烟海的国际冷战史文献中,谈到“遏制”时,有的称之为政策,有的称之为战略一样。1985年里根总统签署的第159号国家安全决定指令《隐蔽行动政策批准与协调程序》就直接称隐蔽行动为政策。约翰·雅各布·纳特认为,在冷战的大部分时期,“隐蔽行动就是美国的对外政策”。

至于隐蔽行动还是不是一种策略,我们可以肯定地说,作为整体的隐蔽行动,即covert action,只能是一种战略,一种政策,而不是策略。如果就一个个具体的隐蔽行动而言,即covert activities,或covert action operations,则可称之为策略。举例来说,1979年12月苏联入侵阿富汗后,美国政府依据遏制大战略,很快提出卡特主义,确定予以干涉、要求苏军撤出阿富汗的基本政策。根据这一政策,美国除采取对苏联在外交上施压、经济上制裁等战略措施外,也实施了隐蔽行动战略,即秘密支持援助阿富汗反政府武装,“借刀杀人”,将苏军赶出阿富汗。具体做法是通过巴基斯坦政府将武器装备等转交给阿富汗反政府武装。这就是依据隐蔽行动战略而采取的具体的策略了。

综上所述,我们可以得出如下结论:冷战期间美国对苏联集团及其他国家实施的隐蔽行动属于一种秘密活动,但绝非间谍活动;这种隐蔽行动有其历史渊源,但冷战期间发展到巅峰,成为美国实现对外政策目标的一个重要的战略工具,或实现其总政策目标、大战略目标的一项基本政策和基本战略。因此,对于冷战期间美国的对外隐蔽行动,我们决不可等闲视之,看作只是偶然使用的策略手段或阴谋伎俩,而应从基本政策、基本战略的角度深入去研究。

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